三合一市场监管体制下基层履职风险防范的思考

本文全面分析了当前基层市场监管局监管执法现状，新的职能架构下履职风险来源、可能产生的风险，并提出防范履职风险的具体建议。基层市场监管局监管执法现状。基层市场监管局履职风险较高，主要原因有以下三个方面，。基于多种因素的影响，在当前基层市场监管局日常监管执法过程中，履职风险主要表现在以下四个方面，。常熟市市场监管局尚湖分局正在开展基层分局体检式监管和综合诊疗式执法机制探索，该模式有效集中分局监管执法力量，通过对市场主体体检发现问题，通过条线干部会诊开出药方，最后由执法中队开展诊疗解决问题。

　　当前，各地区县一级市场监管体制改革相继实施，新成立的基层市场监管局在原有工商职能基础上加入了食药监、质监的职能。

　　

　　江苏省常熟市市场监管局于2015年1月正式挂牌成立。新机构运行一年多来，辖区一体化大市场监管格局初步成型，成效初显。但是，也必须清醒地看到，受组织管理不完善、人员配备不足、专业技能欠缺等多重因素影响，职能合并给基层干部带来了新的履职风险，基层监管执法工作面临很大挑战。

　　本文全面分析了当前基层市场监管局监管执法现状，新的职能架构下履职风险来源、可能产生的风险，并提出防范履职风险的具体建议。

　　基层市场监管局监管执法现状

　　从组织管理角度看，由于质监及食药监部门在乡镇一级无派出机构，因此新的市场监管局沿用了原工商部门的基层组织架构。从人员配备情况看，三局合一后，新成立的市场监管局增加了为数不多的干部，专门从事食品和药品监管，而原有的工商干部同时承担原工商和质监的工作。可以说，基层市场监管局一线监管人员以原工商人员为主。从专业技能角度看，食药监、质监的业务专业要求较高，监管更加专业化和精细化。特别是食品药品、医疗器械、特种设备、生产许可证、3C强制认证等方面的监管，均需要具备较强的业务水平和丰富的监管经验。从监管执法模式看，原工商主要采取条线负责制，而原质监和食药监均是由市局执法大队统一执法。

　　基层履职风险较高的主要原因

　　新的职能必然带来新的责任和风险，这对于新成立的市场监管部门来说也不例外。基层市场监管局履职风险较高，主要原因有以下三个方面：

　　一是监管人员业务能力水平与监管要求不相匹配。从当前基层局监管执法现状可以看出，基层一线监管执法人员对新加入的食药监、质监职能比较陌生，虽然经过了相关培训，但充其量也只是对于整个监管执法流程有了感性的认识，离真正的有效监管还有很大差距。

　　二是监管人员的数量与监管任务不相匹配。以常熟局为例，整合后，原食药监部门只划转了少量人员到市场监管局，原质监部门几乎无人划转至市场监管局，因此就出现了基层局每名干部承担多业务条线工作的情况，再加上对新业务不熟悉，导致监管效能较低。

　　三是职能分工与监管执法模式不相匹配。传统的执法模式，无法满足当前大市场监管的要求。

　　基层履职风险较高的主要表现

　　基于多种因素的影响，在当前基层市场监管局日常监管执法过程中，履职风险主要表现在以下四个方面：

　　一是在监管过程中找不出存在问题。基层一线监管执法人员受制于自身业务水平，对于新的职能，在实际监管过程中，很难准确、及时判断企业存在的问题。相关检查走形式，无法实现监管目的。由此，因监管不到位而导致企业未来可能出现严重问题的概率大幅增加，一旦追责，一线执法人员将不可避免地受到牵连。

　　二是在监管过程中找出了问题，但迫于各种“压力”视而不见。在实际监管中，特别是针对一些比较敏感的监管项目，即使发现问题也不予处理。比较典型的就是类似特种设备中的叉车，许多企业的叉车并未依法进行登记，但目前基层对企业进行检查时，只对已经登记的叉车进行监管，而对未登记的叉车本着“多一事不如少一事”的原则视而不见。这样做的原因是多方面的，但长此以往，一旦企业未登记的叉车出现重大事故，市场监管部门依然要承担责任。

　　三是在实际检查中放宽标准。针对一些法律法规明确要求检查的项目，在实际检查中，降低标准，少查甚至不查，长此以往，需要检查的项目逐渐被忽略，一旦发生问题，基层市场监管部门难辞其咎。

　　四是变相减轻处罚。对于一些法律规定既可以责令整改，又可以罚款的违法行为，基层一线执法时大多只对其责令整改，长此以往，无法对违法主体产生震慑作用，他们也会存在侥幸心理，违法成本过低增加了今后出现问题的概率。

　　防范履职风险的措施

　　一是进一步提高一线执法人员的能力水平。通过各种形式，进一步加大业务培训力度，提高基层一线执法人员发现新问题、解决新问题的能力。进一步增强执法人员的法制意识，结合日常监管实际，组织开展相关法律法规教育培训，厘清权责界定，确保执法必严、违法必究。进一步增强一线监管人员的责任意识，通过全员性的监管风险点排查和经常性的警示教育，使广大一线监管人员牢固树立履职尽责的责任意识，时刻绷紧防范和抵御履职风险这根弦。

　　二是建立切合基层实际的监管执法模式。要改变原有的工商、质监、食药监各自独立的监管执法模式，积极探索适合“三合一”模式的新的监管执法模式。这种模式必须能够满足当前监管需求，通过建立规范化的监管执法模式，进一步提升监管执法效能，有效降低履职风险。当前，常熟市市场监管局尚湖分局正在开展基层分局体检式监管和综合诊疗式执法机制探索，该模式有效集中分局监管执法力量，通过对市场主体体检发现问题，通过条线干部“会诊”开出“药方”，最后由执法中队开展“诊疗”解决问题。实践证明，上述模式对于提升监管效能，降低履职风险具有积极作用。

　　三是引入第三方专业机构承担部分监管职能。鉴于当前基层市场监管的现状，本着“让专业的人做专业的事”的原则，可以探索将部分技术要求较高、与人民群众人身安全密切相关的监管职能授权或者委托第三方专业机构开展。依托第三方专业机构的技术优势，能够弥补一线监管执法人员专业技能的相对不足，提高监管的有效性和针对性，同时也能降低因自身专业水平不够而导致的履职风险。

　　四是努力构建风险防控长效机制。进一步发挥内设纪检监察部门、分局纪检监察员的监督作用，强化各类规章制度的执行，抓好岗位责任制等制度的落实，围绕改进工作作风各项规定和纪律规范要求，强化内部管理，做到令行禁止。及时发现日常监管中出现的苗头性、倾向性问题，及时督促整改、落实，防患于未然。对于基层日常监管的重点部位、重点环节、重点行为，开展全面的风险排查，逐步探索事前事中事后全程风险防控机制。